פרסום הירידה ביחס החוב-תוצר אמש (שני) מאששת את השגיאה התפיסתית של קברניטי המשק. החשב הכללי מתגאה ב"צמיחה נומינלית גבוהה", אך מילותיו מכסות על צמיחה נמוכה לנפש שכן בישראל האוכלוסייה גדלה בכל שנה בכ-1.8 אחוז. כלומר, כדי שהציבור יחווה צמיחה של 3% בשנה, היא צריכה לעמוד על קרוב ל-5% בפועל, מה שמחייב השקעות גדולות וחבילת מימון גדולה שכוללת גם מסים וגם הגדלה של הגירעון.
הביקורת שנשמעת מנגיד בנק ישראל, אמיר ירון, על הגירעון המבני בתקציב המדינה, נשענת על ההנחה שאין אפשרות ממשית להגדיל את הצמיחה הכלכלית בישראל, ולכן הגדלת הגירעון בעת הזו שקולה לבזבוז משאבים. אותו בנק ישראל גם מספר סיפור אחר כשהוא מפרסם דו"חות על פריון עבודה ירוד וההשקעות הנדרשות כדי להעלות אותו ולהגביר את הצמיחה. הביקורת בכל זאת חשובה, כי היא מחזירה למרכז התמונה גם את יעדי הצמיחה הכלכלית ולא רק את צמצום החובות. האמנם 3% בשנה הם התקרה הפוטנציאלית של הכלכלה הישראלית?
איפה שנגמרים המשחקים, מתחילה המציאות ובה, כחמישית מהאזרחים חיים בעוני
השקעה להגדלת הצמיחה
למרות ששיעור התעסוקה הוא גבוה, והשכר הריאלי עולה, הרי שהאינפלציה במשק נותרת נמוכה מאוד וזו אינדיקציה ליכולת להגדיל את ההשקעות. במקביל, קיימות שלל בעיות ציבוריות שדורשות השקעה גדולה מאוד בשיפור תשתיות הבריאות, בינוי הכיתות, פרויקטים תחבורתיים, שיפור מערכת הרווחה, קצבאות הזקנה, הרחבת מערך הדיור הציבורי, השקעה בחינוך מגיל אפס, שדרוג התחבורה הציבורית לבלתי מזהמת, האצת התקנות מערכות אנרגיה סולרית ועוד.
עוד יש להוסיף פרויקטים לאומיים שלא ניזונים ישירות מתקציב המדינה, כמו למשל פיתוח משק המים, בניית שדה משלים לנתב"ג והכנת רשת החשמל למערכות אנרגיה חדישות. גם אם ההשקעות בתשתית הן גרעוניות, הרי שהריבית על חובות הממשלה נמצאת בשפל, לעיתים אף שלילית, וההשקעות הללו צפויות להשתלם. מהצד השני, כל דחיה בביצוע פרויקטים חיוניים מגדילה את הנזק העתידי. יש מי שטוען שתקציב גרעוני שקול ל"לקיחת הלוואה שהדורות הבאים יצטרכו להחזיר". באותה מידה לפחות, הדורות הבאים זקוקים למדינה עם היצע דיור ראוי, שירותי בריאות, תחבורה וחינוך שמסוגלים לעמוד בגידול האוכלוסייה, ולא נחנקים מפקקים, זיהום אוויר וצפיפות.
משחקים בפלסטלינה
השיח התקשורתי עוסק רבות בשאלה האם "שופצו" נתוני הגירעון ובכמה. אפילו ראש הממשלה ניסה להתנער אתמול מהצגת הנתונים לממשלה כעת, משום שהתחזיות לגירעון גבוה ב-2020, כשהתקציב ההמשכי צפוי להימשך כשישה חודשים לפחות, בהם הוא יחנוק את ההוצאות וגם יצמצם את הגירעון. אמיר ירון טען היום כי השינוי יפיל את הגירעון מ-4.2% ל-3.3%.
היחס העמוק שמוקדש לנתוני הגירעון וליחס החוב-תוצר מחפה על היחס הדל שמוקצה למציאות הכלכלית והאנושית שעליה בנויים האחוזים הללו. למדינת ישראל לא חסר כסף, לא בשוק ההון ולא במגזר הציבורי. בשנים האחרונות ממשלת ישראל מסליקה כספים ללא שימוש במיליארדים במקומות שבעבר לא היה בהם כסף כלל. הפניית כסף מעל הנדרש לקרנות חוץ תקציביות גוררת מניפולציה רישומית של הפחתת הכנסות המדינה והגדלת הגירעון. הכסף פשוט עבר מכיס רשום לכיס בלתי רשום. מעבר לכך המדינה רושמת גם עודפים גדלים של יתרות כספיות בחשבונותיה השוטפים, שלא היו מקובלים בעבר.
מנגד, גם גודל הגירעון הוא משחק חישובי שניתן לפיסול. עודפי הביטוח הלאומי המולווים למדינה לא נרשמים כגירעון, אך בביטוח הלאומי מאיימים בשנתיים האחרונות להתחיל להשקיע את הכסף בשוק, מה שיגדיל את הגירעון ב-2 אחוזי תוצר לפחות, בשל הבדל רישומי, אם התכנית תצא לפועל. כמו כן, חברת נמלי ישראל, מקורות וחברת החשמל מגייסות כספים בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים. הם אינם רשומים בחשבונות הלאומיים כחוב ממשלתי, אך למעשה המדינה לא יכולה להרשות לעצמה לתת לחברות אלו להתמוטט ואלו חובות דומים במהותם לחובות המדינה. על אלו ניתן להוסיף התחייבויות אקטואריות של המדינה לפנסיה לעובדיה, וכן התחייבויות לפנסיית הגישור לאנשי הקבע שזכאים לה, כך ששאלת היקף חובות המדינה היא יותר תוצר של החלטה חשבונאית שרירותית לגבי מה ראוי להיכנס לחישוב ומה לא מאשר מספר כלכלי בעל ערך מהותי.
130 מיליארד חסרים בתקציב. כל שנה
איפה שנגמרים המשחקים, מתחילה המציאות ובה, כחמישית מהאזרחים חיים בעוני. קיימים פערים עצומים בהישגים המדידים במערכת החינוך בין מגזרים, וכן פערים דומים בתקצוב שלהם. למרות הצמיחה הכלכלית, ישראל לא מצליחה להדביק את הפער בהכנסה לנפש שיש לה מול המדינות המפותחות וצמצום הפערים מחייב השקעה תקציבית גדולה. כמה גדולה? 130 מיליארד שקלים בשנה תהיה התחלה טובה. הסכום נשמע גדול, אך לפי הנתונים שהציגה נגידת בנק ישראל הקודמת, קרנית פלוג, תוספת של 130 מיליארד שקלים לתקציב המדינה תציב את ישראל רק על גודל ההוצאה הממשלתית הממוצע במדינות המפותחות. לכן, הבור הכלכלי האמיתי הוא לא הגירעון, אלא תת-ההשקעה באזרחים.
איך יוצאים ממלכוד? לקחים מאירופה וארצות הברית
המשבר הכלכלי העולמי שנבנה בראשית העשור הקודם והתפרץ סביב משבר הלוואות הסאב-פריים בארה"ב בשנת 2008 גרם לתגובות שונות באירופה ובארצות הברית. גם האירופאים וגם בארה"ב נקטו במדיניות של הרחבה כמותית עצומה ב"היקפים דמיוניים". כלומר, לאור השיתוק בפעילות העסקית, נוצר מחסור בכמות הכסף במשק והבנקים המרכזיים הדפיסו כמויות עצומות של כסף והזרימו אותו לשוק ההון. ההבדל נעוץ בכך שבאירופה ננקטה במקביל גם מדיניות צנע, כלומר קיצוצים תקציביים.
לעומתה, ארצות הברית צירפה למדיניות ההרחבה הכמותית של הכסף גם הרחבה של התקציב הפדרלי. העשור האחרון בארה"ב מהווה את הרצף הראשון בהיסטוריה הכלכלית שלה של עשור ללא מיתון כלכלי, ומייחסים זאת למדיניות התמריצים הכפולה – גם הרחבה כמותית וגם הרחבה תקציבית. עם זאת, למרות המשך הארוך, הצמיחה הכלכלית עצמה בארה"ב פחות עוצמתית לעומת תקופות שגשוג קצרות יותר, ומהווה 26 אחוזי צמיחה ב-10 שנים, לעומת 52 אחוזי צמיחה בשמונה השנים בין 1961 ל-1969. לצמיחה הזו גם היה מחיר – גידול שיא בחובות הלאומיים וגם גידול של 50% בחובות של תאגידים. עם זאת, באירופה התרחש גם כן גידול משמעותי בחובות התאגידים וגם זינוק בחובות הריבוניים. כך למשל יחס החוב לתוצר באירופה זינק מ-60% בראשית המשבר, לשיא של 87% ומאז ירד ל-81%), אך הצמיחה בעשור האחרון הסתכמה ב-10.8% בלבד, לפי נתוני הבנק העולמי.
כלומר, מדיניות החנק התקציבי באירופה, שהובילה גרמניה, בעיקר לטובת האינטרסים של המגזר הפיננסי, גרמה לדימום כלכלי ממושך ביבשת כולה. לעומתה, ארצות הברית הצליחה להתאושש בצורה טובה יותר. שיעורי האבטלה באירופה זינקו בשיא המשבר ל-11% וירדו לאחרונה לשפל של 6.2%. זה עדיין מספר גבוה מאוד לעומת המצב הנוכחי של 3.6% אחוזי אבטלה בארצות הברית.
מסר לא חינוכי
בשיחות אישיות, לאור הסיטואציה הכלכלית הייחודית, מודים כלכלנים בכירים במשק שהגירעון הנוכחי אינו מסוכן לישראל לא בטווח קצר וגם לא בבינוני. אין להם גם התנגדות לגירעון גדול בהרבה, אם הוא יושקע בדברים שמקובלים עליהם כנחוצים כמו הקמת מערכת 'מטרו' בגוש דן. הם חוששים מ"אבדן האמון" – כלומר, ממשלה שמעבירה מסר של חוסר אמינות, בשל חריגה של 0.7% מהגירעון המתוכנן ב-2019, שהם כ-10 מיליארד שקלים, ברובם בשל הכנסות ממסים נמוכות מהצפי. לכן הרצון "לחנך את הממשלה לשמור על משמעת".
גם אם יש חשיבות לאיכות ביצוע התקציב ולאמינות הפיסקלית, הרי שהגירעון מחושב משלושה נתונים קשים לחיזוי מדוייק: הכנסות, הוצאות ותוצר. החוק מחייב לקבוע תקרת גירעון בשלב התכנון התקציבי, כשברור שהביצוע עלול לסטות ממנה. אותם כלכלנים ופוליטיקאים לעולם לא מתלוננים כשהביצוע התקציבי גורם לגירעון נמוך בהרבה מהיעד, מה שקרה לא מעט בעשור האחרון, ומאזן, פחות או יותר, את שנות החריגה מעל היעד. שאיפה לביצוע מדוייק כלפי יעד הגירעון, מקבילה לשאיפה לדעת כיצד לנסוע כעת בכביש בדיוק במהירות הממוצעת שתימדד בעתיד באותו כביש בשנה הקרובה.
דימוי מול מציאות
רבים בתקשורת נוהגים לחבוט בשר האוצר משה כחלון, על "בזבוזי כספים", ועל מניפולציות בהצגת נתוני הגירעון. בסביבה שבתוכה כחלון פועל, הוא בהחלט זכאי לתארים הללו, אבל במציאות הכלכלית, כחלון רק שחרר במעט את חגורת החנק. הישגו הבולט הוא הברית עם יו"ר ההסתדרות הקודם, ח"כ אבי ניסנקורן (כחול-לבן). כך, ביחד, פעלו להעלאת השכר במגזר הציבורי, סייעו לקלוט מאות עובדי קבלן להעסקה ישירה, אפשרו את העלאת קצבאות הנכות ושכר המינימום וצמצמו במעט את פערי ההכנסות.
תכנית הדגל של כחלון הייתה מחיר למשתכן והיא זכתה להצלחה מוגבלת – האטת העליה במחירי הדיור ולרגעים גם ירידה קלה. מעניין לשים לב למנגנון הכלכלי של מחיר למשתכן, שמלמד הרבה על סגנונו של כחלון – ללהטט בין גישות ולהיות בו זמנית דבר והיפוכו. מחיר למשתכן היא תכנית כמעט ללא שום הוצאה תקציבית. היא מבוססת כמעט כולה על אבדן הכנסות של המדינה משיווק קרקעות וממסים. באופן הזה, הצליח כחלון להעניק הטבה כלכלית משמעותית לשכבה כלכלית שחפץ ביקרה, וזאת מבלי לפרוץ את הדרך החסומה של תקרת ההוצאות, אלא בדרך העוקפת של הקטנת ההכנסות. בדומה לכך נהג גם עם מדיניות הורדות המסים ("נטו כחלון"). בחלק משנות כהונתו, אירועים חד-פעמיים חיפו על ה"בור שנפער" בצד ההכנסות, דוגמת עסקת מוביל-איי, רכש מוגבר של כלי רכב פרטיים והטבת מס מוגבלת בזמן לנישומים שנמנעו ממשיכת רווחים במשך שנים ואז משכו אותם בבת אחת תוך הקפצה חד-פעמית של גביית המס. ב-2019 לא היה "נס" כזה ולכן התרחשה החריגה בגירעון בצד ההכנסות.
מנגד, הביקורת של בנק ישראל על המדיניות של כחלון איננה הוגנת. מצד אחד מבקרים בבנק את ההשקעה הנמוכה באזרחים ומנגד הם מבקרים את גובה הגירעון ואי-הטלת מסים. אמנם, למדיניות מס יש חשיבות בהשפעה על חלוקת ההכנסות במשק, אך סוגיית היקף ואיכות ההשקעות באזרחים היא העיקר. היא הרבה יותר חשובה מאשר הדילמה האם לממן אותה באמצעות הטלת מסים, הגדלת הגירעון, הדפסת כסף או שילוב שלהם.
שר האוצר כחלון בסך הכל אילתר מעט כדי לרווח את הסיטואציה התקציבית בלי לשנות את הכללים. זה אפשר עליה בשכר הריאלי במשק, אך לא סטה באופן מהותי מהתוואי השדוף של תקציב המדינה, המוכר יותר בנוסחה המשונה "קפיטליזם עם חמלה". עצוב יותר שכאשר פקידי האוצר, בייחוד באגף התקציבים, ניסו להצר את צעדיו, אף אחד במערכת הפוליטית לא נעמד לצידו ודרבן "סע כחלון, יש לך עוד!". בכך, הפוליטיקאים שותפים להקטנת מרחב הפעולה הקטן ממילא שהעז השר לפלס לעצמו כנגד המוסכמות של שחיקה, קיצוצים, מיקור חוץ והפרטות.
היבט נוסף, מביך, הוא שהביקורת על כחלון והגירעון מגיעה יותר מפוליטיקאים שמזוהים עם מחנה המרכז-שמאל, מאשר ממחנה הימין. זו תופעה שמשקפת היעדר עמוד שדרה ערכי וניסיון לנגח את המדיניות ללא קשר למציאות. כל זאת קרה כשהמדיניות של כחלון איננה ימין עמוק, היא תורמת לצמצום קל בפערים החברתיים ונעשית בשיתוף פעולה עם העבודה המאורגנת.
בשל היעדר תקציב מאושר ל-2020, ממילא רוב העוצמה עברה כעת מידי שר האוצר, לחשב הכללי, רוני חזקיהו, שאחראי על ניהול התקציב ההמשכי, תחת אילוצים קשים וקיצוצים מובנים. גם הסיוע הכספי לנהריה, עליו החליטה הממשלה שלשום, יצטרך להתבצע על חשבון קיצוץ במקום אחר או שכלל לא יגיע.
כסף ניתן להחזיר, זמן – לא
לסוגיית סדרי העדיפויות בכלכלה יש גם היבט מוסרי: שיעור מס שירד היום, יכול לעלות מחדש בעוד שנה. גירעון שנוצר היום, ישולם בעתיד ויהיה ניתן למחזר אותו. לעומת זאת, כל ילד שלא למד כי אין לו בית ספר או כיתה בנויה, כל הורה שלא יצא לעבודה משום שאין לו מסגרת לילדים בעלות הגיונית, כל נער או נערה במצוקה שלא זכו לסיוע, כל זקן או צעיר שלא הצליחו לרכוש תרופה מפני שאיננה מוכרת בסל הבריאות וכמובן, מיליוני הנהגים והנוסעים שעומדים כל יום בפקקים – כל אלו הן אבידות מוחלטות, שלא ניתן להשיבן ויקר מאוד לפצות על הנזקים שהן גרמו. אלו לא מספרים על דף, אלו החיים שלנו והם אלו שצריכים להיות בעדיפות הראשונה והדחופה ביותר. לא נוסחה כלכלית סטטיסטית, שנוצרה במקור כדי למצוא איזה מספר שייראה קטן וחמוד באחוזים כמו 2.9%, במקום מספר דרמטי ומאיים כמו 41 מיליארד.
