כבר תקופה ארוכה מתריעים גורמים במשק על התנפחות הגירעון הממשלתי, והתקשורת מהדהדת את הציפיות לקיצוצי תקציב ועליות מסים. גם היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט קבע שהחלטות כלכליות לשם בלימת הגירעון גוברות על המגבלות של ממשלת מעבר, ובכך ייחס לחריגה מיעד הגרעון משמעויות לאומיות מרחיקות לכת. מאחורי כל זה עומד 'חוק הפחתת הגירעון' – חוק תוצאתי שכמעט בלתי אפשרי לעמוד בו באמת, הבסיס שלו נתון לוויכוח, אך בכל זאת הוא מצליח לקדם חנק תקציבי ונזק חברתי.

כבר יותר מחצי שנה שאנחנו נמצאים תחת ממשלת מעבר, בה היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט מתמודד עם אחריות כבדה במיוחד – הקביעה מהן ההחלטות שמותר לממשלה לקבל בתקופה זו. מנדלבליט קבע שהחלטה על 'צעדי התכנסות' – קיצוצים מידיים בתקציב המדינה והעלאת מסים – היא החלטה מותרת, כי החשיבות של עמידה בתקרת הגירעון הממשלתי עולה בחשיבותה על המגבלות המוטלות על ממשלת מעבר.

הגירעון הממשלתי הוא הפער בין הוצאות הממשלה בשנה נתונה לבין ההכנסות שלה ממסים ומאגרות. את הגירעון מממנים באמצעות הנפקת אגרות חוב בשוק ההון, בחלקן הגדול לקרנות הפנסיה של החוסכים בישראל. למרות החשיבות המרובה שמיוחסת לגירעון בתקציב המדינה, כשמתבוננים בחוק שקבע את הגבלתו, מתקבלת תמונה די משונה.

חוק הפחתת הגרעון 1992

'חוק הפחתת הגירעון ומגבלת ההוצאה התקציבית' התקבל בשנת 1992 בממשלת שמיר. מטרתו המוצהרת הייתה לקרב בהדרגה את המדינה לתקציב מאוזן – הכנסות זהות להוצאות. החוק מתאר ארבע שנות תקציב, בהן בהדרגה אמור לרדת הגירעון השנתי לאפס, כלומר לאיזון בין הכנסות להוצאות. אבל במציאות, ב-1992 ובכל שנה מאז ומעולם לא הייתה אפילו שנה אחת שבה תקציב המדינה נקבע בשאיפה לאיזון מלא, בעיקר כי החוק קבע יעד שלא ניתן לעמוד בו. למעשה, רק בשנים בודדות התקציב בפועל היה קרוב למאוזן, בשל תת-ביצוע בהוצאות וגביה מעל המתוכנן של מסים. כתוצאה מכך, מאז 1992 החוק תוקן 18 פעמים, כדי לקבוע בחוק יעדים אחרים לגירעון, כולם גבוהים מאפס. לא רק שהחוק שונה, אלא שמדי פעם נעשים תרגילים כדי "לשייף" את הנתונים הכספיים, למשל תשלום מקדמות לקופת מס רכוש.

חוק שממילא אפשר לציית לו רק "בערך"

למרות התחזיות ותיקוני החקיקה והלהטוטים החשבונאיים, קשה לעמוד ביעד הגירעון. בחלק מהשנים הגירעון עבר את התקרה החוקית, אך בחלק אחר מהשנים, הונהג חנק תקציבי עמוק והשנה הסתיימה בגירעון נמוך בהרבה מזה שתוכנן. הגירעון נמדד לפי אחוזים מהתוצר, ולכן מדובר במספר חמקמק במיוחד. אפילו אם המדינה יכולה להעריך ברמת דיוק גבוהה יחסית את ההוצאות שלה, אין לה את אותה רמת ודאות כלפי ההכנסות שלה, ועוד פחות ודאות כלפי התוצר השנתי, ולכן בכלל לא קל "לפגוע" במדויק ולעמוד ביעד הגירעון.

החוק המשונה ביותר

למעשה, החוק להפחתת הגירעון הוא מהלך של 'הצבת מכשול בפני עיוור', לפחות עיוור בחלקו. זהו חוק תוצאתי, שנסמך על הנחות שרק לאחר 12 חודשים מתגלה האם הן התממשו, והאם אכן הייתה עמידה בו.

השוואה בין אופן קביעת יעד הגרעון לחוקי התנועה בכביש חושפת את האבסורד. כשקובעים שתקרת המהירות המותרת בכביש מסוים היא 90 קמ"ש, מדובר בכלל הגיוני ובר אכיפה שמתאים לקביעת חוק. אך כלל הגירעון בנוי יותר כמו הגדרה לפיה תקרת המהירות המותרת בכביש היא 'המהירות הגבוהה ב-3% ממהירות הנסיעה הממוצעת שתירשם בכביש לאורך השנה הבאה' – ואז לכו ושערו בנפשכם כמה מהר מותר לנסוע, אך גם מאוד יכול להיות שתפספסו.

מדוע נקבעה תקרת הגירעון?

למרות השם 'חוק הפחתת הגירעון ומגבלת ההוצאה התקציבית' לא מדובר בחוק כלכלי, אלא חוק שביסודו הוא אידאולוגי נוקשה. סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מעידה כי במדינות רבות יש כללים דומים לעומת זאת, אין כללים מקבילים בעולם העסקי. איש לא שוקל להעריך תאגיד עסקי באמצעות עמידה בכלל דמיוני של גדילת ההוצאות (כמו כלל ההוצאה), או בהגבלת גיוס החוב בכל שנה (כמו כלל הגירעון). תאגידים עסקיים נבחנים לפי רווחיותם בטווחים שונים, ולפי יכולתם לשרת חובות. כללי תקציב נוקשים קיימים רק כלפי ממשלות.

אז מה משנה גודל הגרעון? במציאות, כלכלנים מודים שכל עוד לממשלה יש מטבע ריבוני משלה, ואין לה חובות חיצוניים גדולים, אין כמעט משמעות לגודל הגירעון ולהיקף החובות המצטברים במטבע מקומי בפני עצמם. הסיבה לכך היא שבגבולות מסוימים, הממשלה יכולה לקבוע גיוס של עוד ועוד כסף ללא חשש משמיטת חובות. כך, לישראל יש חוב בגובה כ-60% מהתוצר השנתי שלה, אך ליפן יש חוב של מעל 200% מהתוצר השנתי – גם הוא ברובו במטבע מקומי, ואיש לא מתריע כי יפן נמצאת על סף התמוטטות.

אחד הכלכלנים שמבינים היטב את משמעות הכללים הפיסקליים הוא עדי ברנדר מבנק ישראל. בראיון לכלכליסט מלפני כמה שנים הציג סיבה המצדיקה לדעתו את קשירת ידי הממשלה מבחינה כלכלית: "אנחנו צריכים לוודא שכל שקל שנוסיף במסים יגיע לבריאות ולחינוך, לתכניות שאנחנו חושבים שהן רלוונטיות, ואז לוודא שהתכניות יבוצעו באופן יעיל. כל זה לא טריוויאלי, ולכן גם הגישה שאומרת שהממשלה לא טובה בלהשתמש בכסף שנותנים לה ועל כן ככל שניתן לה פחות נפסיד פחות, היא גישה לגיטימית". כלומר, ברנדר לא מציג הגיון כלכלי, אלא אמונה הלקוחה משדה הכלכלה הפוליטית, לפיה הממשלה אינה יודעת איך לנהל את הוצאותיה ולכן ראוי לשים לה 'אזיקים כלכליים' מסוגים שונים.

המשמעות של הגישה הזו היא שלמרות שאנחנו, האזרחים, בחרנו את הממשלה באופן דמוקרטי כדי להעניק לה את הכח למשול, כולל לכוון את הכלכלה, הרי שחלק ניכר מתקציב המדינה מתנהל בשיטת "טייס אוטומטי" משנה לשנה. תחת מגבלת הגירעון נותר מקום צר מאוד לפוליטיקאים לערוך שינויים בכלכלה לפי תפיסת עולמם. כלל הגירעון, ביחד עם כלל מגבלת ההוצאה ותהליכים ארוכי טווח אחרים כמו הפחתות מסים, יצרו בישראל תופעה משולבת של חנק תקציבי.

מדובר במהלכים שהוביל ראש הממשלה נתניהו, אך גם יריביו הפוליטיים בסך הכל מסכימים איתו בנקודה הזו. היחיד שחרג מהשורה במעשיו, גם אם לא בצורה מוצהרת או מכוונת, היה שר האוצר הנוכחי משה כחלון, שלראשונה העלה את חלקה של הממשלה במשק, גם אם במתי מעט. כתוצאה מחנק זה הפער בהוצאה האזרחית של הממשלה לבין הממוצע של המדינות המפותחות עומד על כ-130 מיליארד שקלים בכל שנה, כך לפי קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל לשעבר. אמנם בבנק ישראל מתנגדים באופן סדרתי להגדלת הגירעון, אך הם תומכים בהעלאה דרמטית של רמת ההשקעה של המדינה באזרחים ומציעים לממן זאת בהעלאת מסים. זהו הכסף שנמנע מאיתנו האזרחים והוא מסביר, לפחות חלקית, מדוע התחבורה בישראל כה פקוקה, מדוע כה צפוף בבתי החולים ומדוע חסרות תשתיות רבות לגני ילדים ופעוטונים וזאת בשם עמידה ביעד פיננסי נוסחאי, שאיש לא חש אותו במציאות היומיומית. גם אם עצם חישוב הגירעון יכול להיות מועיל, אין שום הגיון בלקבוע את הגירעון בחוק ואז לעשות צחוק מהחוק באמצעות תיקוני חקיקה והוראות שנה מדי שנה, ואחרי כל זה לשחק איתו "מחבואים".

ההסברים 

אחת האנקדוטות המשעשעות היא האופן בו הומצא לראשונה כלל הגירעון בצרפת. בכדי לא לומר גירעון בגובה של מיליוני פרנקים, חיפשו פקידי האוצר הצרפתים כלל שתוצאתו בספרות היא נמוכה יחסית – 3-1% וכך נולד כלל הגירעון לראשונה. אימוצו ליעדי האמנה הכלכלית של האיחוד האירופי – אמנת מאסטריכט – נעשה ללא כל הסבר כלכלי. חלק ניכר ממדינות אירופה לא עומדות ביעדי האמנה באופן קבוע, וישראל כלל לא חתומה עליה, אבל בכל זאת בחרה לשים על עצמה "אזיקים" כאלו. אמנם, קיים איום רטורי של הורדת דירוג האשראי של ישראל, אך מכיוון שכמעט כל החובות של ממשלת ישראל הם בשקלים או מובטחים באופן אחר, מדובר ב'כלב נובח' שלא ממש נושך. זהו בעיקר מאבק על השליטה בשוק ההון, בו גורמים פרטיים דוחקים החוצה את הממשלות.

הגירעון לא פגע בכלכלת המדינה

למרות המלל הרב על הסכנה שבגירעון, מדינת ישראל משלמת פחות ופחות כסף על החובות שלה מדי שנה, למרות שהיא מגדילה את סך החוב. הסיבה היא שבכל העולם מונהגות ריביות נמוכות מאוד בבנקים המרכזיים בשמך שנים רבות. מכיוון שבכל שנה הממשלה ממחזרת חלק קטן מהחוב הכולל שלה, לוקחות מספר שנים למצות את היתרון הזה ביחידת ניהול החוב באוצר. בראיה כלכלית לא אידאולוגית, כשמחיר הכסף כה נמוך, זו הזדמנות מעולה דווקא להגדיל את הגירעון לטובת השקעות בחברה הישראלית.

זו גם הבחירה המוסרית יותר. נזכיר – על הפסד כספי, בייחוד אם הוא בשקלים, הממשלה יכולה לפצות בעתיד, אבל אין לה כמעט שום יכולת לפצות על מחדליה בהווה – כיתות שלא נבנו, פקקי תנועה שלא פוזרו, אוויר מזוהם שננשם, הורים שלא עבדו בהיעדר פעוטון או גן רלוונטי לילדיהם.

היעדים שאנחנו צריכים

היעדים שהמדינה צריכה להציב לעצמה הם יעדי תעסוקה, יעדי חינוך, יעדי צמצום פערים כלכליים, יעדי נגישות תחבורתית, יעדי בריאות ויעדי שמירה על הסביבה. כמעט אף אחד מהם לא נכנס מעולם לשום חוק, ודווקא הם הנחוצים ביותר. כמה קל להתעלם מהם ולהתייחס ל'נוסחת קסם' בשם "הגירעון השנתי" כדי לקבוע האם מצבנו הכלכלי-חברתי יציב או מעורער. כמה קל ונח לדבר על "הגירעון" בלי להסביר אף השלכה אמיתית שלו על המציאות. ​

הגרעון הוא כלי כלכלי, ולהיקף הפער בין הכנסות להוצאות המדינה יש השלכות מסוימות, אבל שלטונו הבלתי מעורער בשיח הכלכלי בישראל, הפיכתו לנתון הקשיח המרכזי שקובע את מצב כלכלה, ולא לומר – הפיכת החריגה ממנו לאסון לאומי, היא מוטעית במקרה הטוב, מניפולטיבית במקרה הרע, ובכל מקרה – הרסנית.