לאחר שנים שבהן נדחק לשולי השיח הכלכלי, המושג גירעון מסחרי חזר בסערה לקדמת הבמה. תחת הנהגתו של הנשיא דונלד טראמפ ויועצו הקרוב לסחר פיטר נבארו, הכריז הממשל האמריקני מלחמה על המדד הכלכלי שהפך לאויב מספר אחת של מדיניות הסחר האמריקאית: סמל לאובדן ריבונות תעשייתית ולדליפת עושר אמריקאי אל מחוץ לגבולות.
מדיניות המכסים רבת-התהפוכות שהשיקו השניים נועדה, לפחות להלכה, לאזן את פערי הסחר – אך בפועל הנוסחה המוזרה לפיה הם חושבו עוררה מהומה בשווקים והטילה ספק בכללי המשחק הגלובליים. בעיני טראמפ ונבארו, הגירעון לא שיקף תוצאה טבעית של מסחר חופשי, אלא סימן מובהק לכך שהכלכלה האמריקאית נשדדת על ידי שותפותיה.
מהו גירעון מסחרי?
הגירעון המסחרי הוא הפער בין מה שארה"ב מייבאת לבין מה שהיא מייצאת. בשנת 2024, הגיע הגירעון האמריקאי בסחורות (לא כולל שירותים) ל-1.2 טריליון דולר; הכלכלה האמריקאית ייבאה סחורות בשווי 3.2 טריליון דולר לעומת 2 טריליון דולר של ייצוא. עודף מסחרי מייצג את המצב ההפוך, בו מדינה מייצאת יותר בשווי כספי מאשר היא מייבאת. סין היא הכלכלה עם העודף המסחרי הגדול ביותר, שהגיע ב-2024 לכמעט טריליון דולר.
האם ולמה הגירעון המסחרי צריך להטריד את האמריקאים?
הטענה של נבארו פשוטה. במקום שהצריכה העצומה של האמריקאים, כ-64 טריליון דולר ב-2024, תפרנס עסקים ועובדים אמריקאים, היא מפרנסת זרים. כשהאמריקאים קונים תוצרת זרה, היצרנים הזרים הם אלו שמרוויחים, וכתוצאה מכך, העובדים באותן כלכלות. למעשה, הגירעון המסחרי משקף ביקוש שעובר מארה"ב החוצה.
ואכן, בעשורים האחרונים הגירעון המסחרי האמריקאי תפח כשבמקביל שכרם של מרבית העובדים קפא. המעבר של התעסוקה האמריקאית למשרות שירותים, שרבות מהן בשכר נמוך, היה הרקע לקיפאון שחוו רבים מהעובדים האמריקאים. עם זאת, חשוב לציין ששיעור העובדים בייצור תעשייתי פחת גם כשהאמריקאים נהנו בשנות ה-50 וה-60 מעודף מסחרי. אולם סביר שייצור מקומי של תעשיות מתקדמות יספק משרות רבות עם שכר גבוה.
האם מדיניות המכסים יכולה לאזן את הסחר האמריקאי?
בעבר נעשה שימוש מוצלח בארה"ב ובמדינות אחרות במכסים, כחלק ממדיניות פיתוח כלכלי מקיפה, לטיפוח תעשיות מקומיות. אולם אופן יישום המכסים של טראמפ, לוקה בתזזיתיות, חוסר מיקוד והיעדר צעדים מלווים כחלק ממדיניות מקיפה. הנשיא הקודם ג'ו ביידן פעל אף הוא לחיזוק תעשיות מתקדמות בארה"ב, בייחוד תעשיות הרכבים החשמליים והשבבים. ביידן נקט במדיניות תעשייתיות שכללה שימוש ממוקד ומדוד במכסים לצד תמיכה ממשלתית נרחבת, והצליח להביא לזינוק בהשקעות בייצור.
מתי ואיך התפתח הגירעון המסחרי האמריקאי?
בעשורים הראשונים של המדינה המאזן המסחרי הייתה אחת הסוגיות הכלכליות החשובות ביותר במדיניות ובשיח הציבורי. קברניטי הכלכלה הישראלית ידעו שהצמיחה תלויה במניעת גירעון מסחרי בהיקף גדול, והתמקדו בטיפוח תעשיות מייצאות. בשנות ה-80, כשהאינפלציה השתוללה, מחקר חשוב של בנק ישראל קבע שלא ההוצאה הממשלתית גרמה לאינפלציה, אלא הפיחות (החלשה) בשקל. הפיחות נועד לחזק את הייצוא הישראלי מהחשש להתפתחות גירעון מסחרי.
בעשורים האחרונים, הפכה ישראל לסיפור הצלחה כלכלי בעיקר הודות לצמיחתו המואצת של ענף ההייטק. מאז 2004, נהנית המדינה מעודף יציב במאזן התשלומים – רובו נובע מגידול דרמטי בייצוא שירותים, ובעיקר שירותים טכנולוגיים. עודף זה הפך לעוגן פיננסי שסייע לישראל להתמודד עם זעזועים חיצוניים ולחזק את מעמדה בכלכלה הגלובלית.
בשנות ה-90, התמונה נראתה שונה. ישראל רשמה אז גירעון מתון במאזן הסחורות והשירותים. אך ככל שענף ההייטק התרחב במהירות, נרשם זינוק בעודף סחר השירותים, שאפשר במקביל הרחבה משמעותית של הייבוא. כך נוצר איזון מחודש: עודף בשירותים כיסה גירעון בסחורות. בין השנים 2020 ל-2024, נרשם עודף כולל במאזן התשלומים של ישראל שהגיע ל-16 עד 19 מיליארד דולר בשנה – שיא שנרשם לראשונה כבר ב־2004, כשעודף התשלומים חצה את רף 10 מיליארד הדולר.
על פי נתוני 2024, הגירעון בסחר הסחורות עמד על כ-26 מיליארד דולר, אך עודף סחר השירותים שנסמך בעיקר על הכנסות ההייטק הגיע לכ-39 מיליארד דולר. העברות נוספות בין כלכלות, בהן השקעות והעברות שוטפות, משלימות את התמונה לכדי עודף כולל של כ-17 מיליארד דולר.
עם זאת, מאזן חיובי אינו ערובה לחוסן מוחלט. התלות הגבוהה של ישראל בייבוא סחורות מציבה אותה בעמדה פגיעה במיוחד במצבי קיצון גלובליים – בעיקר כשמדובר בשרשראות אספקה. תחום החקלאות, למשל, נמצא בעין הסערה: שינויים אקלימיים מגבירים את תדירות ואינטנסיביות המחסור בעולם, וככל שתתבסס הכלכלה הישראלית על ייבוא של תוצרת חקלאית – כך יגדל החשש לעליות מחירים או למחסור מקומי. בכל זאת, במציאות שבה ישראל היא כלכלה קטנה ופתוחה, תלות בייבוא אינה רק עובדה אלא הכרח.
איך הדולר הפך למטבע הרזרבה?
במהלך המאה ה-20 הדומיננטיות הכלכלית של ארה"ב הלכה והתבססה. בשלהי מלחמת העולם השנייה כבר לא היה ספק שארה"ב החליפה את האימפריה הבריטית כמעצמה הכלכלית. העברת הכתר קיפלה בתוכה את המעבר מן הלירה שטרלינג הבריטית כמטבע שליט, לדולר האמריקאי. החשיבות הכלכלית לכשעצמה היא גורם קריטי אך לא בלעדי. היא גם העניקה לארצות הברית את הכוח הפוליטי לקבע את מעמד הדולר, במיוחד בהסכמי ברטון-וודס שנחתמו ב-1944, ועיצבו את המערכת המוניטרית העולמית לעשרות השנים הבאות.
הכלכלן המפורסם ג'ון מיינרד קיינס היה נציגה של האימפריה הבריטית בכנס ברטון-וודס. ההצעה שלו נדחתה כי נציגיה של ארה"ב, על בסיס כוחה האדיר, הם אלו שקבעו. בראשם עמד בכיר האוצר האמריקאי הארי דקסטר וויט, שמאוחר יותר נקלע לשערורייה כאשר התברר שהעביר מידע לברית המועצות.
הבעיות במערכת
על אף שנדחתה, הצעתו של קיינס מאירה את הבעיות הקיימות במערכת עד היום. ראשית, קיינס ידע מהניסיון הבריטי שלצד הכוח האדיר משליטה על מטבע הרזרבה, מגיע שער מטבע חזק שפוגע ביכולת התעשייה להתחרות. הוא הציע מטבע בינלאומי, הבנקור, שישמש כמטבע הסחר וינוהל על ידי מוסדות בינלאומיים לפי עקרונות וכללים שהתווה.
נוסף לכך, קיינס קבע שהמערכת הקיימת מתמרצת 'מירוץ אל התחתית', שבו מדינות חוסמות ייבוא ומצמצמות אותו על ידי ריסון כלכלי. זאת מכיוון שכל המדינות רוצות להגיע לעודף מסחרי ולשמר אותו אבל מאזן הסחר הוא משחק סכום אפס. במילים אחרות, כדי שכלכלה תהיה בעודף, אחרות צריכות להיות בגירעון. לכן, הניסיון להגיע לעודף נעשה דרך מניעת ייבוא באמצעות הטלת מכסים וחסמים אחרים ועל ידי מדיניות ריסון כלכלי.
בגלל שצמיחה כלכלית כרוכה בגידול בייבוא, מדינה שמעוניינת להימנע מייבוא עודף תרסן את הכלכלה. כשכלכלה אחת מרסנת את עצמה, היא פוגעת בייצוא ובצמיחה של הכלכלות האחרות. ביטוי נוסף ל'מירוץ אל התחתית' הוא מלחמת מטבעות, שבה כל מדינה מחלישה כמה שיותר את המטבע שלה כדי להעניק יתרון ליצרניה. כך, הסביר קיינס, המערכת יוצרת כללי משחק שבהם הניסיון של כלכלות לאזן גירעון או לשמר עודף קורה באמצעות ריסון ומלחמת סחר. התוצאה היא שסך הצמיחה והסחר העולמיים נפגעים.
ארה"ב עצמה נפגעה מכך כשכלכלות באסיה שמרו על חסמי ייבוא ביורוקרטים תוך שהן מורידות, יחד עם ארה"ב, את המכסים. הן יצרו מצג שווא של סחר חופשי שאפשר להן לנצל את המכסים הנמוכים תוך שהן שומרות על היתרון של התעשיות המקומיות אל מול האמריקאיות.
קיינס רצה שמערכת הבנקור תגביל גירעונות ועודפים מסחריים, ותאפשר לפתור אותם בדרך שמקדמת צמיחה. הוא הציע לגבות ריבית עונש על עודפים וגירעונות משיעור מסוים. במקום לרסן, הריבית תעודד מדינות עודף להרחיב את הייבוא כדי להימנע מהקנס. היא גם תעודד את מדינות העודף לחזק את המטבע שלהן. שערי המטבע לא יהיו גמישים אך תיקונים יתאפשרו לפי מצבי עודף וגירעון. מדיניות עם גירעון מתמשך יוכלו להחליש את המטבע שלהן.
הניסיון הליברלי ושברו
שילוב של נסיבות כלכליות ופוליטיות, יחד עם בעיות מבניות, הביאו את מערכת ברטון-וודס לקריסה בשנות ה-70. במקומן ובהובלת המוסדות הכלכליים הבינלאומיים, התפתחה מערכת ללא הגבלות על תנועות הון ושערי מטבע. כלכלנים בכירים מהזרם המרכזי, למשל קנת' רוגוף ומוריס אובסטפלד, טענו שגירעונות מסחריים אינם בעיתיים בהכרח, ושבטווח הארוך, הסרת המגבלות תביא למערכת מאוזנת יותר.
תחזית זו, כפי שטוען נבארו בצדק, לא התגשמה. הפערים נשמרו ואף התרחבו, והמערכת הבלתי מרוסנת גרמה למשברים, למשל באמריקה הלטינית בשנות ה-80 ובאסיה בסוף שנות ה-90. לצד הבעיות שכבר התקיימו, נוצר צורך אדיר של כלכלות, בעיקר מתפתחות, לאגור רזרבות דולר אדירות ובשל כך לשמור על שיעור ריבית גבוה. אגירת הרזרבות מרסנת השקעות, שכן הכלכלות החזקות מעדיפות לשמור את הדולרים במקום להשקיע אותן בכלכלות אחרות.
קיינס היה ליברל מושבע, הוא האמין בערכים הליברלים ובכוחה של היוזמה בכלכלה. אך הוא גם ידע שכדי למצות את הפוטנציאל של יוזמה כלכלית, דרושה מעורבות ממשלתית ותיאום בינלאומי. לשיטתו, מעורבות זו אינה פוגעת בחופש בכלכלי, היא הבסיס עליו הוא מתקיים.
