נקודת מפנה בכלכלה הישראלית סומנה בפגישה על מסגרת תקציב 2019, שהתקיימה השבוע בלשכת ראש הממשלה בנימין נתניהו. בפגישה השתתפו, לצד ראש הממשלה נתניהו, שר האוצר משה כחלון ונגידת בנק ישראל קרנית פלוג. הפגישה, שאת קיומה ותוכנה אישרו לנו מקורות בבנק ישראל, נערכה לקראת הבאת מסגרת תקציב 2019 לממשלה בשבוע הבא. אם הדברים שנאמרו בה יתורגמו למציאות, ייתכן שאחרי שני עשורים של חנק תקציבי בחסות כלל ההוצאה וכלל הגרעון, ממשלת ישראל תשנה כיוון ותעבור למדיניות של הגדלת ההוצאה הציבורית. לא ברור עדיין מה תהיה השורה התחתונה של תקציב 2019, אבל הדיון סביב הרלוונטיות של הכללים הפיסקאליים, המונעים מהממשלה להגדיל את ההוצאה הציבורית, בהחלט יכול להפיח תקווה.
נתחיל עם המספרים:
תקציב 2018 אמור לעמוד על כ-376.7 מיליארד ש"ח. על פי כלל ההוצאה, הגידול בתקציב אמור לעמוד על 2.51% על פי נוסחת כלל ההוצאה, וגידול נוסף של 2% שקבעה הממשלה עם העברת תקציב 2017-2018. כך שבחישוב פשוט, תקציב 2019 אמור לעמוד על כ-393.3 מיליארד ש"ח. הטייס האוטומטי (חישוב ההוצאה הצפויה במסגרת החוקים, התקנות וההסכמים הקיימים) עומד על כ-398.8 מיליארד ש"ח. הממשלה צפויה לחרוג בכ-5.5 מיליארד שקלים מההוצאה המותרת לה עוד לפני התכניות להעלות את קצבאות הנכים, לתת מענה למשבר הביטוח הסיעודי ולטפל בעוד כמה עניינים בוערים.
כלל ההוצאה וכלל הגרעון, למרות שלפעמים נדמה כאילו קיבלנו אותם בהר סיני, הם שניהם מעשה ידי אדם, והממשלה שחוקקה אותם יכולה גם לשנותם או לבטלם בחקיקה
במשרד האוצר חוזים ל-2019 צפי הכנסות של 353 מיליארד ש"ח. בתוספת גרעון של 2.5% (כפי שכלל הגרעון מאפשר היום) לרשות הממשלה יעמדו 392.8 מיליארד ש"ח לתקציב 2019. כך שמעבר לחריגה מכלל ההוצאה שתחייב קיצוץ, כלל הגרעון מחייב את הממשלה בקיצוץ נוסף של כמעט מיליארד שקלים, או לחלופין העלאת מיסים של מיליארד שקלים. כמובן, שכלל ההוצאה וכלל הגרעון, למרות שלפעמים נדמה כאילו קיבלנו אותם בהר סיני, הם שניהם מעשה ידי אדם, והממשלה שחוקקה אותם יכולה גם לשנותם או לבטלם בחקיקה.
איך ולמה קברניטי הכלכלה הישראלים משנים כיוון?
נקודת המפתח לדיון היא תקציב 2017 שהסתיים עם עודפי גבייה המגיעים לכ-20 מיליארד ש"ח. כתוצאה מכך נראה שהגרעון השנתי יהיה נמוך מ-1.5% מהתוצר. זאת לעומת יעד של 2.9%. נתון חשוב נוסף הוא יחס החוב-תוצר של ישראל שהגיע ליעד של אמנת מסטריכט, העומד על 60%. אם נוסיף לנתונים האלו אבטלה נמוכה, דירוג אשראי גבוה ואינפלציה נמוכה נראה שהתנאים להרפות את הרגל מדוושת החנק התקציבי הבשילו.
מהצד השני, הלחץ הציבורי לשיפור השירותים החברתיים עושה את שלו. הלחץ הזה, מתבסס על ההבנה המתרחבת בציבור הישראלי, שהמדינה העשירה שלהם מספקת לאזרחיה שירותים חברתיים ברמה נמוכה ומפקירה את החוּליות החלשות ביותר שלה. ניתן רק להתבונן במאבק הנכים, מצב הקשישים, דו"ח העוני, סוגיית הביטוח הסיעודי, הצפיפות בכיתות וכו' כדי להבין כיצד מדיניות זו השפיעה על החברה הישראלית בשנים האחרונות.
כך יוצא שאפילו מאמין אדוק בהקטנת ההוצאה הציבורית כמו בנימין נתניהו, מאותת שהגיע העת לתת. בנאום שהעלה אתמול נתניהו לחשבון הפייסבוק שלו הוא מתאר כיצד הרפורמות שהוביל מאז 2004 שכללו את הקטנת הקצבאות, הורדת המיסים והקטנת ההוצאה הציבורית, הן אלו שהביאו למצב שבו היום ניתן להגדיל את ההוצאה הציבורית ולהעלות את קצבאות הנכים.
אבל נתניהו ככל הנראה לא מכוון למה שפלוג וכחלון מכוונים. נתניהו היה רוצה כנראה להמשיך ולהקטין את משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, או לכל הפחות להשאיר אותה במצב הנוכחי תוך כדי המשך הורדה של מס החברות. אם דוחקים את נתניהו לפינה הוא מוכן להוריד קצת את הרסן לבינתיים, אבל בשום פנים ואופן לא לוותר על כלל ההוצאה, יעד הגרעון והנומרטור כעקרונות יסוד כמעט דתיים בתפיסתו.
הנגידה פלוג לעומת נתניהו, מסתובבת בחוגים אחרים. בדיוני קרן המטבע העולמית והבנק העולמי מנשבות בשנים האחרונות רוחות של שינוי. המוסדות שנחשבו למובילי הקו הנאו-ליברלי מחפשים עכשיו דרכים להוציא את הכלכלה העולמית, בעיקר את זו של מדינות אירופה, מרמות הצמיחה הנמוכות. מחקרים שהוציאו שני המוסדות הללו מביטים אחורה אל שני העשורים האחרונים ומציעים למדינות לחשב מסלול מחדש ולפנות למדיניות מרחיבה.
במקביל, עיקר עיסוקה של פלוג הוא מאבק בשני כוחות מקבילים התוקעים את הכלכלה הישראלית. השקל החזק שפוגע מאוד בתעשייה ובייצוא הישראליים והאינפלציה הנמוכה שפוגעת במוטיבציה לבצע השקעות במשק הישראלי. מדיניות פיסקלית מרחיבה יכולה לתמוך במאמציה של פלוג להחלשת השקל ולהכנסת האינפלציה לתוך היעד תוך כדי תמיכה בצמיחת התוצר. זה הרקע לעמדה שהציגה פלוג בפגישה – להעלות את ההוצאה אבל לא את הגרעון. פלוג מציעה להעלות את ההוצאה באמצעות העלאת מיסים.
על פי מקורות בבנק ישראל, פלוג הייתה רוצה לראות גרעון של 2.5% שיתקזז עם צמיחת התוצר וישמור על יחס חוב-תוצר של 60%. פלוג, שאיננה פוליטיקאית, לא רואה בהעלאת מיסים מילה גסה אלא כלי לגיטימי בארגז הכלים הממשלתי. לגבי כלל ההוצאה, לפלוג אין עניין בהקטנת ההוצאה הציבורית, להיפך, היא הייתה רוצה לראות הגדלה של ההוצאה הציבורית כל עוד שומרים על גרעון נמוך. לכן היא גם המליצה בפגישה לשקול לוותר על כלל ההוצאה.
העמדה המעניינת ביותר במשולש הזה שייכת לשר האוצר כחלון. כמו נתניהו, כחלון מאמין בשוק חופשי ובתחרות כבסיס החשוב ביותר לצמיחת המשק. מדיניותו הכלכלית בשנתיים האחרונות מתמקדת בהורדת מכסים, נטרול רגולציה על השווקים ופתיחה לתחרות של כל ענף במשק. בשנה האחרונה קידם כחלון את מדיניות החשיפה (פתיחת המשק הישראלי לייבוא של סחורות וכניסה ויציאה של הון) יותר מכל שר אוצר לפניו.
מן הצד השני, כחלון ככל הנראה רגיש יותר מנתניהו למצוקות ולעוולות שיוצרת מדיניות החנק התקציבי. המודל שלו מדבר על מגזר עסקי תחרותי בתנאים של שוק חופשי במקביל לרשת ביטחון חברתית רחבה, יחסית לנתניהו לפחות. כפוליטיקאי הרוכב על הדימוי החברתי, מבין השלושה כחלון הוא זה שיפסיד הכי הרבה מהעלאת מיסים וירוויח הכי הרבה מהגדלת ההוצאה הציבורית. זו הסיבה שכחלון מוביל קו של הגדלת התקציב על חשבון הגדלת הגרעון. כחלון מבין שמדינת ישראל יכולה לספוג הגדלה קטנה של הגרעון כשהיא באה במקביל להשקעה במנופי צמיחה שבדרך גם ייטיבו עם האזרחים.
כדי לעשות את זה כחלון צריך לוותר על כלל ההוצאה וכלל הגרעון או לפחות לשנותם באופן שישנה את מהותם, ממכשירים לריסון ההוצאה הציבורית לקווי תיחום של ההגדלה שלה. במשרד האוצר כבר מחפשים את הנוסחה החדשה לכלל ההוצאה שתאפשר את השינוי הזה. כחלון אגב, הוא גם היחיד מבין השלושה שייהנה מהדלפת תוכן הפגישה לתקשורת. כך הוא מעצב את השיח לכיוון הגדלת התקציב ומקשה על נתניהו להחזיק את השיבר.
מיותר לציין כי שלושת הקודקודים של הוויכוח הזה מבינים את הבלוף של כלל ההוצאה וכלל הגרעון. הם רואים איך בכל שנה הכללים ה'קדושים' הללו משתנים בהתאם לצורך. הם גם מבינים את תפקידם האמיתי של הכללים הללו כרסן תודעתי שנועד לתת תוקף של אמת מדעית כביכול להחלטות שבבסיסן הן ערכיות. כלי שרת בידי תפיסת עולם ותו לא.
בקצה של כל הוויכוח הזה עומדים כ-235,000 נכים שמחכים לעדכון קצבאות הנכות, כ-200,000 קשישים החיים מתחת לקו העוני, 1.8 מיליון תלמידים המגיעים כל בוקר לכיתה צפופה מדי, מערכת בריאות המשוועת לתוספת מיטות ומכשירי MRI ומערך כבאות והצלה השואף להשוואת התקנים שבו לממוצע מדינות ה-OECD. הכללים הפיסקאליים ומדיניות הריסון התקציבי העומדת בבסיסם, משפיעה על רמת השירותים ואיכות החיים של כל אחד מאזרחי המדינה כך שקשה להפריז בחשיבות הדרמטית של הדיון הזה שהתקיים בשבוע שעבר בלשכת ראש הממשלה.
