פרשת הקיצוץ הרוחבי, שעבר השבוע בממשלה, מורכבת יותר ממה שהיא נראית במבט ראשון. במסגרת החוקית ובסד הזמנים שנוצר, זו הייתה הדרך היחידה לאשר את הסכם המורים מבחינה תקציבית, דרך אותה ניסו לטרפד פקידים באוצר. הניסיון נכשל, הקיצוץ המיותר אך המחויב על פי חוק עבר, והמורים יקבלו את שכרם.

במקום להזדעק על הקיצוץ הספציפי, מוטב שהפוליטיקאים יטפלו במערכת שיצרה אותו, שמתעצבת על ידי החוקים הפיסקליים שמפקיעים את שיקול הדעת של הפוליטיקאים בעבור נוסחאות מפוקפקות.

קיצוץ מתקציב שלא קיים

הקיצוץ הרוחבי עליו החליטה הממשלה איננו דבר חיובי כלל, אך הוא עדיף על החלופה של ביטול הסכם השכר עם המורים. להסתדרות המורים אין הסכם שכר בתוקף כבר כמה שנים ומערכת החינוך משוועת לכוח אדם. ההסכם לא יכול לבדו לשנות את המצב, אך הוא יכול לסייע לעצור את גלי ההתפטרות של המורים ולשמור על מערכת החינוך במצב תפקודי, ולכן חיוני להוציא אותו לפועל.

התקציב ממנו בוצע הקיצוץ הוא למעשה תקציב שעדיין לא קיים, אלא מתקציב 2023 שעדיין לא נחקק.

אגף התקציבים נגד שר האוצר

מי שלא אוהב את ההסכם הוא אגף התקציבים. לפי האגף, עלות ההסכם למדינה היא 4 מיליארד בשנת 2023, ולאחר מכן בעלייה הדרגתית בכל שנה ל-4.2 מיליארד, 4.4 מיליארד, ו-4.5 מיליארד בשנת 2026. שנת 2022 משמשת כ"מקדמה" קצרת מועד, ומהשנה השלמה הראשונה, רוב התוספת כבר תשולם במלואה. בנייר העמדה שהוציא האגף, מוצע למעשה לטרפד את ההסכם ולבצעו לאט, כך שעלות ההסכם תרד ב-4.4 מיליארד שקלים במשך ההסכם, על חשבון המורות והגננות.

מדובר בביקורת מקצועית על אגף הממונה על השכר באוצר והעומד בראשו קובי בר נתן, וחמור מכך: גם על שר האוצר ליברמן ושרת החינוך שאשא ביטון, שהעזו לעשות את המוטל עליהם, כלומר לקבוע מדיניות ולהוציא אותה לפועל. במצב של משילות יציבה, ניתן היה לצפות מאגף התקציבים למצוא רזרבות ותת-ביצוע בשנת 2022 שיאפשרו את הקצאת 4.5 מיליארדי השקלים למימון ההסכם בשנת 2023 ללא כל קיצוץ, תאורטי או ממשי.

ברקע לעמדת אגף התקציבים, עומדים הסכם שכר עם ארגון המורים ועם ההסתדרות הכללית לגבי המגזר הציבורי, שצפויים להתבסס על מבנה ההסכם עם הסתדרות המורים בדרישותיהם, אך אגף התקציבים מעוניין למנוע זאת, ולכן הוא נלחם ככל יכולתו בעצם החתימה וגם במימוש ההסכם עם המורים.

תקיעות פוליטית תהפוך את הקיצוץ לאמיתי

את המאבק נגד הסכם השכר עם הסתדרות המורים הוביל אגף התקציבים גם בעזרת אסי מסינג, היועץ המשפטי של משרד האוצר. השר ליברמן ביטל את עמדת מסינג, וחתם עליו באישור היועמ"שית גלי בהרב מיארה, אך קיבל את דרישת האגף להציג מקור תקציבי למימון ההסכם. בעבר חתמה הממשלה על הסכמי שכר רבים ללא כל דרישה להציג מקור ייעודי למימון כל הסכם והסכם, אלא שהבטחות שלטוניות של הממשלה הפכו למשימה בעבור אגף התקציבים, בה הם נדרשים להבין איך מממנים את ההבטחות הללו.

הכללים הנוכחיים וביחוד כלל הנומרטור מגדילים את כוחם של הפקידים לכבול את ידי הדרג הנבחר. האופי הפיקטיבי בולט עוד יותר כשמתברר שלפעמים ממש אפשר להגדיל את התקציב מעבר לכללים, אבל רק כשפקידי האוצר חושבים שזה רצוי, לא כשהממשלה הנבחרת רוצה לעשות את זה.

בישראל מתקיימים מספר כללים והחלטות שמהוות אזיקים על ידי הממשלה כשהיא רוצה להוציא כסף. מדובר ביעד הגירעון המותר, ובעיקר בתקרת ההוצאה התקציבית, שנגזרת מההוצאה בשנה הקודמת ועוד אחוז קטן של תוספת. בצירוף נתח נמוך של מסים ביחס לתוצר, מדובר במערכת שבאופן קבוע מצרה את צעדי הממשלה. עליהן נוסף בשנים האחרונות הנומרטור – חוק המחייב את הממשלה להציג כיצד תבצע התאמות בין ההוצאה הצפויה להכנסה הצפויה ולכללי הגירעון וההוצאה גם בשנים הבאות ולייצר תחזיות מופרכות, אותן לא ניתן לנבא באופן אמין ליותר משנה. מקורות נוספים הם ההכנסות ממסים ועודף בתקציב השוטף, אך גם השנה אסור לייעד אפילו שקל אחד מהם לשום הוצאה חדשה.

המצב האבסורדי הזה מאפשר לממשלה לקצץ כמה שתרצה, אבל לא מתיר לה להגדיל את התקציב. אם כללים אלו היו קיימים ב-1948, לא היה ניתן להקים את מדינת ישראל. אם בשנה הבאה, חלילה, תיפתח מלחמה עם איראן, אין איש באוצר שצפוי לדרוש להציג מקור תקציבי בטרם תאושר תוספת לתקציב הביטחון. זהו כלי אידיאולוגי בשירות מדיניות ימנית קיצונית, שתובעת את הקטנת הממשלה כמעט בכל מצב, שחלק נכבד מהפקידים בצמרת משרד האוצר דוגלים בה, גם כשהשרים בוחרים לחרוג ממנה.

דווקא שר האוצר הימני למהדרין, אביגדור ליברמן, ציין לאחרונה בראיון לרשת ב', כי מצבה הכלכלי של ישראל מצויין בהשוואה לרוב מדינות העולם, ובכך הוא צודק – אין לישראל שום בעיה כלכלית אמיתית עם הגדלת מסגרת ההוצאה באופן דרמטי. בנק ישראל תובע מהאוצר כבר קרוב לעשור להגדיל את מסגרת ההוצאה, בשל תת-השקעה חמורה במשק, שגורמת להפסד כלכלי משמעותי ולפיגור אחר מדינות מפותחות רבות בכל מה שאיננו היי-טק. לפי בנק ישראל, החנק התקציבי הוא בהיקף מדהים של כ-130 מיליארד ש״ח בכל שנה, שהיו דרושים למשק ולא הגיעו.

הקיצוץ בהתאם לדרישת היועצים המשפטיים הוא קיצוץ פיקטיבי – הוא חל על תקציב 2023, שכלל לא הוצג ולא עבר בכנסת. לכשיעבור, ממילא האוצר יתבקש לנסחו מחדש, בהתאם להתחייבויות הממשלה וצפי ההכנסות הכולל.

מה שיכול להפוך את הקיצוץ לאמיתי הוא המשבר הפוליטי – חרמות בין הגושים הפוליטיים שמונעים הקמת ממשלה יציבה ומחייבים לפתוח גם את 2023 בתקציב המשכי. כלומר, בינואר 2023 התקציב יהיה 1 חלקי 12 מתקציב 2022, כלומר קיצוץ משמעותי בכל המשרדים.

הדרך הנכונה להמשיך את ההצלחה הנקודתית של ממשלת לפיד בהעברת ההסכם עם המורים, בעבור כל ממשלה עתידית – היא ביטול תקרת ההוצאה ושאר האזיקים התקציביים.

העיסוק ב"קיצוץ" ובהיתרים המשפטיים הוא מסך עשן. המאבק האמיתי הוא על תפקיד הממשלה, והאם תפקידה הוא קביעת מדיניות ותפקיד משרד האוצר הוא לבצע אותה, או להיפך.