לפני קצת יותר מ-40 שנה, בבוקר 1 ביולי 1985, הכריזה ממשלת ישראל על תוכנית לבלימת האינפלציה המשתוללת, שכבר בשנת 1980 הגיעה ליותר מ-100% ובשנת 1984 עלתה ליותר מ-400%. תוכנית הייצוב הכלכלית התקבלה לאחר ישיבת ממשלה שארכה כמעט 24 שעות, ובה הבהיר ראש הממשלה שמעון פרס לשרים שאין ברירה אלא לקבל את התוכנית.

התוכנית נחשבת לנקודת מפנה לא רק בגלל שהצליחה לבלום את האינפלציה הגבוהה, אלא בגלל השינויים שנעשו במסגרתה באופן קביעת המדיניות הכלכלית: חוק ההסדרים, שעבר כתקנת שעת חירום אך נהפך לנורמה בהעברת התקציב, ושינויים משמעותיים בחוק בנק ישראל, שאסרו על מימון ישיר של גירעון הממשלה והעניקו לבנק ישראל עצמאות בניהול המדיניות המוניטרית.

הרבה קרה בישראל מאז העברת התוכנית. בין השאר, אי השוויון בישראל החריף והציב את ישראל כאחת מהמדינות המפותחות הכי פחות שוויוניות, לצד בריטניה וארה"ב. ישראל גם הפכה לאחת המדינות עם ההשקעה הנמוכה ביותר בשירותים הציבוריים. סוגיות אלו עמדו במרכז סמינר שנערך בשבוע שעבר, בארגון קרן ברל כצנלסון ופורום ארלוזורוב, לציון 40 שנים לתוכנית הייצוב. הסמינר עסק בשאלה האם ניתן לראות בשינויים האלו תוצאה של תוכנית הייצוב, וגורם שהחריף את הקיטוב הפוליטי בכלל ואת התחזקות הימין הקיצוני בפרט.

יו"ר ההסתדרות ישראל קיסר חותם של הסכם "עיסקת חבילה" עם שר האוצר יצחק מודעי, רה"מ שמעון פרס ואלי הורוביץ, יו"ר איחוד התעשיינים, במשרד רה"מ בירושלים. 5 בנובמבר 1984 (צילום: נתי הרניק/לע"מ)

מספר טענות הועלו במהלך הסמינר כנגד האישום שתוכנית הייצוב אחראית לקיטוב הפוליטי. העיתונאית מירב ארלוזורוב והכלכלנית פרופ' אליס ברזיס הדגישו את האינפלציה הגבוהה והצורך הדחוף להשתלט עליה, על כל המחירים הכרוכים בכך. עוד נטען שמדיניות צמצום ההשקעות הציבוריות הייתה שיתוף פעולה של פוליטיקאים ופקידי האוצר, ולכן לא ניתן להטיל את האחריות על חוק ההסדרים, שחיזק את כוחם של פקידי האוצר. ארלוזורוב דחתה על הסף את הרעיון שתוכנית הייצוב גרמה להתחזקות הפוליטית של הימין הקיצוני.

אלא שמעיון בכמה מחקרים שפורסמו בשנים האחרונות עולה שהקשר בין תוכנית הייצוב להתחזקות הימין ברור, גם אם קשה להעריך את חוזקו. בתוכנית הייצוב נכללו צעדים שמטרתם המוצהרת הייתה לקצץ בהוצאות הממשלה. מחקרים רבים הראו שמדיניות צנע כלכלית כזו, על הנזקים שהיא גורמת לשירותים הציבוריים, מחזקת את הכוח האלקטורלי של מפלגות קיצוניות. החשוב מבין הצעדים הללו הוא חוק ההסדרים, שנקבע כתקנת שעת חירום. החוק מאפשר העברת רפורמות כלכליות שעיקרן קיצוצי תקציב כחלק מחוק התקציב בהליך שעוקף את תהליך החקיקה הרגיל. אליו מתווסף האיסור לבנק ישראל לממן גירעון ממשלתי, שאמור להקשות על מימון גירעון בידי הממשלה.

האם הייתה חלופה לתוכנית הייצוב?

אין ספק שאת האינפלציה היה צריך לבלום. אך כדי להעריך את האישום נגד תוכנית הייצוב, צריך להבין אם הייתה חלופה יעילה שתבלום את הזינוק היומיומי במחירים, ללא צורך בפגיעה הקשה בשירות הציבורי. לפי מסמכים שפרסם בנק ישראל התשובה לכך חיובית.

בדו"ח בנק ישראל לשנת 1984 נכתב שעסקת חבילה א', שנחתמה בין הממשלה, המעסיקים וההסתדרות בסוף 1984, "חוללה מפנה בעליית המחירים במשק: התקופה שבין ראשית נובמבר לסוף ינואר מאופיינת בעלייה מתונה יחסית של המחירים". את השינוי החד ייחסו בבנק ישראל להסכמה "בין הגורמים השונים במשק" שאפשרה "בקרה על המחירים היחסיים המרכזיים (שכר ריאלי, שער חליפין וסובסידיות)".

למעשה, עסקת חבילה א' הייתה ההשראה לתוכנית הייצוב. באותה ישיבת ממשלת גורלית שהחלה ב-30 ביוני 1985, ונגמרה בבוקר 1 ביולי עם הכרזת התוכנית, הסביר זאת לשרים פרופ' מיכאל ברונו, אבי התוכנית שלאחר מכן כיהן כנגיד בנק ישראל. "עסקת חבילה א' הצליחה להוריד בצורה חדה מאוד את קצב האינפלציה", טען ברונו, "הסכם חבילה א' הוכיח, שאפשר להוריד את קצב האינפלציה במהירות." הוא הוסיף.

מסתבר שכבר בסוף 1984 ממשלת ישראל, בשיתוף ההסתדרות והמעסיקים, הצליחה לבלום את האינפלציה. אלא שבינואר 1985, התוכנית הופסקה, והאינפלציה חזרה להשתולל. הצעדים שנכללו בעסקת החבילה, הקפאת השכר, המחירים, הסובסידיות הממשלתיות, ושער החליפין, נכללו גם בתוכנית הייצוב. לא מפתיע, לכן, שהתוכנית הצליחה בבלימת האינפלציה.

הגורם הישיר לאינפלציה, הסביר ברונו, הוא הפיחות בשער השקל לנוכח המחסור בדולרים. באותה תקופה, ישראל הייתה מצויה בגירעון מסחרי, כלומר סך הייבוא היה גדול על הייצוא. המשמעות היא שהכלכלה הישראלית הלכה וצברה חוב בדולרים. כדי לפתור את הבעיה הזו, נקטה הממשלה פיחות, החלשה מכוונת של שער השקל, שאמור לסייע למייצאים על ידי הקטנת העלות היחסית שלהם בשקלים אל מול ההכנסות בדולרים. הבעיה היא שהפיחות מייקר את הייבוא, ולכן מביא לעליות מחירים. העובדים, בתגובה לעליות המחירים, מצפים להעלאה בשכרם, מה שמביא לעליות מחירים נוספות. הרעיון של עסקת חבילה א' היה להקפיא את הסחרור הזה על ידי הסכמה ותיאום בין הגורמים השונים – המעסיקים, העובדים שייצגה ההסתדרות, והממשלה. בתוכנית הייצוב ההקפאה, שכללה הפחתת שכר, נכפתה על ההסתדרות.

הרעיון הזה, שגובה במחקר אמפירי שפורסם ב-1984 על ידי אנשי מחלקת המחקר של בנק ישראל, החליף למעשה את הגישה שמקור האינפלציה בהוצאה גירעונית עודפת של הממשלה. אכן, הנתונים מראים שגם כשהגירעון הממשלתי פחת, למשל ב-1982 ו-1983, האינפלציה המשיכה להאיץ.

התוספת לעסקת החבילה – הטמעת מדיניות הצנע

בכל זאת, ברונו התעקש שיש לנקוט קיצוצי תקציב נרחבים, אשר נערכו כחלק מתוכנית הייצוב. טענתו בישיבת הממשלה הייתה שההוצאה הממשלתית גורמת להרחבת הייבוא, ולכן לבעיות במאזן הסחר. בטווח הארוך, קבע ברונו, הסחר יתאזן על ידי מיתון הכלכלה שיפגע בייבוא.

אין ספק שהוצאה גרעונית מעלה את ההכנסה של המגזר הפרטי ולכן גורמת לייבוא. יחד עם זאת, ניתן להתווכח עם טענתו של ברונו בשני מובנים. הראשון הוא שבטווח הארוך, הצלחת הייצוא כרוכה בפיתוח תעשיות ייצוא חזקות, ופיתוח זה דווקא דורש השקעות ממשלתיות. דוגמה מובהקת לכך היא סקטור ההיי-טק, שכפי שמראים מחקריו של ד"ר ארז מגור, התפתח בעזרת מדיניות ממשלתית שסייעה לו, לצד התמיכה העקיפה בו דרך תקציב הביטחון. נוסף על כך, עם בלימת האינפלציה, הריבית הריאלית מזנקת, ומטילה נטל כבד על התעשייה והחקלאות.

חשוב מכך, גם אם היה צורך בקיצוץ לצורך הגבלת הייבוא, תוכנית הייצוב כללה שינויים מבניים באופן קבלת ההחלטות כדי לשמר מדיניות צנע לטווח הארוך. חוק ההסדרים, שנולד כתקנת שעת החירום המאפשרת את עקיפה תהליך החקיקה הרגיל, מאפשר למשרד האוצר, בצמוד לחוק התקציב, להנהיג רפורמות כלכליות, ובכלל כך הקפאת תקציב לצעדים שחוקקו על ידי הכנסת. שגית אפיק, היועצת המשפטית של הכנסת, טענה שחוק ההסדרים "מעביר סמכות מן הרשות המחוקקת לרשות המבצעת".

לשינוי הזה היה תפקיד בהפיכת ישראל לאחת המדינות שמשקיעות הכי פחות בשירותים הציבוריים, פער של 170 מיליארדי שקלים בשנה מה-OECD ויותר מ-250 מיליארד ביחס לכלכלות שדומות לישראל. זאת חרף העובדה שמשנות ה-80 החל תהליך ארוך של הפחתת ההוצאה הביטחונית באחוזי תוצר. פרופ' יוסי זעירא, שהרצה אף הוא בסמינר, הסביר שבמקום להשקיע את המשאבים שהתפנו בתשתיות ובשירותים, המדינה קיצצה מיסים.

המחקרים קובעים – הצנע מעצים את הקיטוב הפוליטי

אם כך, תוכנית הייצוב לא הייתה החלופה היחידה לבלימת האינפלציה ולמעשה, האינפלציה נבלמה כבר בסוף 1984, עד שעסקת החבילה הופסקה בפברואר 1985, והאינפלציה חזרה. תוכנית הייצוב חיקתה את עסקת החבילה והוסיפה לה צעדים שנועדו להטות את המדיניות לכיוון צנע.

מפגינים נגד הרפורמה במערכת המשפט מתעמתים עם המשטרה בהפגנה מחוץ לביתו של שר המשפטים יריב לוין, במודיעין (צילום: יונתן זינדל/פלאש90)

אך האם ניתן לקבוע שמדיניות צנע גורמת לקיטוב פוליטי? שורה של מחקרים מהשנים האחרונות ביססו את הקשר בין מדיניות צנע והידרדרות השירותים הציבוריים להתחזקות הימין הקיצוני. מחקר שבדק את השפעות מדיניות הצנע באירופה לאחר משבר החוב ב-2011 מצא שהוא תרם להתחזקות מפלגות קיצוניות. מחקר בהובלת סימונה קראמאשי מאוניברסיטת בוקוני, מצא שמפלגות הימין הקיצוני התחזקו באיטליה באזורים שבהם נפגעה הגישה לשירותים ציבוריים. מחקר דומה מבריטניה מצא שבאזורים שבהם נסגרו מרפאות של שירות הבריאות הציבורי ראו התחזקות בתמיכה בימין הפופוליסטי. מחקר נוסף בחן 166 מערכות בחירות בדמוקרטיות מערביות משנות ה-80 והראה שמדיניות צנע מורידה את אחוז ההצבעה ומגדילה את ההצבעה למפלגות אנטי-ממסדיות.

כמובן שלא ניתן לתלות את מצב הפוליטיקה הישראלית באירוע אחד. מאז 1985 קרו הרבה דברים שהביאו אותנו לנקודה הפוליטית הנוכחית. ובכל זאת, אין ספק שתוכנית הייצוב היא נקודת מפתח בהיסטוריה הכלכלית של ישראל. גם אם קשה להעריך את השפעתה, ניתן באופן סביר לקבוע שהיא השפיעה על המדיניות הכלכלית לכיוון של צנע, ושהצנע הזה, בהתאם לספרות המקצועית האחרונה, תרם לקיטוב הפוליטי שעמו אנחנו מתמודדים בשנים האחרונות.