לאחר חודשים ארוכים של הכנות ודיונים, הלילה (בין רביעי לחמישי) אישרה הכנסת את תקציב המדינה לשנים 2017-2018. למרות שהתקציב הוא החוק החשוב ביותר שמחוקקת הכנסת, חוק המגלם בתוכו את פעילותה הממשית של ממשלת ישראל בשנתיים הקרובות, זכה החוק לדיון ציבורי מועט ולכמעט אפס התייחסות אופוזיציונית משמעותית.

מאז עלייתנו לאוויר לפני כחצי שנה ניסינו להביא בפניכם מעל דפיו הוירטואלים של עיתון דבר ראשון כמה שיותר מידע, פרשנות, וניתוחים על תקציב המדינה המתהווה. נוכחנו לדעת כי השיח על התקציב במדינת ישראל מוגבל ברובו לעיסוק בשאלות הקטנות והשוליות יותר, בעוד הנושאים הרחבים והמשמעותיים ובראשם גודלו של התקציב ומטרותיו, נותרים כנושאים שאינם פתוחים לדיון.

אנחנו מאמינים שעיצוב תקציב המדינה הוא סוגיית ליבה בעיצוב אופייה ודמותה של מדינת ישראל, סוגיה שהיבטיה המהותיים נעדרים מהשיח הציבורי דווקא בשל מורכבותה, גודלה ויותר מכל – בגלל האינטרסים המעורבים בה.

כעת, כשהתקציב כבר אושר, חלק מהשאלות של עיצוב דמותה של החברה שלנו יצטרכו לחכות לסיבוב הבא. ובינתיים, ננסה לחזור אחורה ולספר את סיפורה של ההחלטה המשמעותית ביותר שהכנסת הנוכחית העבירה ותעביר.

תקציב דו שנתי – נתראה ב-2019

ההחלטה המהותית הראשונה שהתקבלה ביחס לתקציב המדינה הייתה החלטה גורלית, הנוגעת לא רק לתקציב עצמו, כי אם לשיטה הדמוקרטית בישראל בכללה: ההחלטה כי התקציב יהיה דו-שנתי.

תקציב דו-שנתי הוא המצאה ישראלית ייחודית, ואינו נהוג כמעט באף משק אחר בעולם. הוא איננו זוכה לתמיכה מכמעט אף גורם רשמי, כולל שר האוצר עצמו שאמר כי למרות שהוא מתנגד למהלך אין לו ברירה, היועץ המשפטי לכנסת, יו"ר ועדת הכספים משה גפני והדרג המקצועי באוצר.

מאשרים את מסגרת התקציב בישיבת הממשלה (צילום: Emil Salman/POOL).

מאשרים את מסגרת התקציב בישיבת הממשלה (צילום: Emil Salman/POOL).

ההתנגדות לתקציב הדו שנתי היא משתי סיבות מרכזיות: מקצועית ומהותית. מבחינה מקצועית – היכולת להעריך את הצרכים, ההכנסות ושינויים הצפויים במשק שנתיים קדימה, היא בעייתית מאד, או כפי שאמר זאת ח"כ יעקב פרי (יש עתיד): "אני באמת ובתמים מבקש לשאול מעל במה מכובדת זו, מי מוכן כיום להתחייב על ההוצאות שלו לעוד שנתיים? איזו חברה עסקית מדווחת היום שנתיים קדימה, ובאיזו מדינה מערבית בימינו מתנהל תקציב דו-שנתי? מהותית, מצמצם התקציב הדו שנתי את כוחה של בית הנבחרים הישראלי, בכך שלא יתקיים דיון תקציבי בשנתיים הקרובות".

אין רבים המצדדים בתקציב הדו שנתי, מלבד אולי שר האוצר לשעבר יובל שטייניץ שהיה מהוגיו. את הטענות שמונים התומכים, כמו יכולת תכנון גבוהה יותר ביחס למשק, דוחה לרוב הדרג המקצועי בטענה כי יש כלים אחרים לתכנון. מי שקבע בסופו של דבר כי התקציב יהיה דו שנתי הוא ראש הממשלה בנימין נתניהו, שמבחינתו תקציב דו שנתי הוא נוסחה לשקט תעשייתי וליציבות הקואליציה שלו.

חרף ההתנגדויות, ולאחר מאבקים ארוכים וקשים בוועדת הכספים אישרה הכנסת בתחילת אוגוסט כי התקציב יהיה דו שנתי. כדי להתמודד עם חלק מהבעיות הנובעות בתכנון ארוך טווח, נקבע "מנגנון התאמות", לפיו אם יווצר גרעון גדול מידי בתקציב 2017 תצטרך המדינה להציג תקציב חדש לשנה השנייה. האפשרות שהממשלה תרחיב את התקציב בעקבות עודף גבייה במסים (כפי שקרה בצורה משמעותית השנה) לא עלתה בדיונים.

מנגנון ההתכנסות שהאוצר הכניס לתוך התקציב הדו-שנתי. המנגנון אמור לתת פיתרון מובנה, טכני ואוטומטי כביכול, למקרה שתחזיות ההכנסה וההוצאה בשנה הראשונה של התקציב הדו-שנתי אינן מתממשות, וכך כביכול להרגיע את המבקרים בדבר האיוולת שבקביעת תקציב דו-שנתי, ללא מספיק מידע על מה שיקרה בעוד שנה מעכשיו. אך המנגנון מתייחס רק לקיצוץ, ונותן לאוצר כלים לקצץ עד 10 מיליארד ש"ח מתקציב המדינה, גם ללא אישור הכנסת. גרפיקה: דבר ראשון.

מנגנון ההתכנסות שהאוצר הכניס לתוך התקציב הדו-שנתי. המנגנון אמור לתת פיתרון מובנה, טכני ואוטומטי כביכול, למקרה שתחזיות ההכנסה וההוצאה בשנה הראשונה של התקציב הדו-שנתי אינן מתממשות, וכך כביכול להרגיע את המבקרים בדבר האיוולת שבקביעת תקציב דו-שנתי, ללא מספיק מידע על מה שיקרה בעוד שנה מעכשיו. אך המנגנון מתייחס רק לקיצוץ, ונותן לאוצר כלים לקצץ עד 10 מיליארד ש"ח מתקציב המדינה, גם ללא אישור הכנסת. גרפיקה: דבר ראשון.

גודל התקציב – אחרי החלק הזה אפשר להפסיק לקרוא

בעוד הרעש התקשורתי שמעורר תקציב המדינה מתמצה לרוב בימים שלקראת סוף דצמבר, האמת היא שההחלטה החשובה ביותר הנוגעת לתקציב המדינה התקבלה כבר מזמן, ובצורה שנתפסת לרוב כאפרורית ופקידותית: קביעת גודל תקציב המדינה.

ההחלטה על גודל התקציב נגזרת מתפיסת עולם הנעה בין שני קטבים: התפיסה המרחיבה, לפיה צריך להיות תקציב המדינה גדול במטרה לעודד ביקושים וצמיחה במשק, לבין התפיסה המצמצמת, לפיה תפקידה של המדינה צריך להיות מצומצם יותר, ומדגישה את הקטנת החוב. יש לציין כי בכל תקציב המדינה מגדילה את חובה, השאלה המרכזית היא עד כמה, שאלה שמתבטאת בקביעת יעד הגרעון.

למרות שקביעת גודל תקציב המדינה קשורה כאמור לתפיסת עולם, בישראל היא מרותקת לחוקים הפיסקליים- כלל ההוצאה ויעד הגרעון, כללים אשר מטרתם להגביל את ההוצאה הציבורית ולהקטין את החוב, ומבוססים על תפיסת עולם מצמצמת.

הדיונים על מסגרת התקציב החלו כבר בחודש מאי, כשנחשפו חילוקי דעות בין פקידי האוצר על יעד הגירעון (יש לציין כי הוויכוח התנהל כולו בצד השמרני של הסקלה 2.5-2.8%, כבשלושים השנים האחרונות עמד הגרעון בפועל בממוצע על 3.5%). במקביל התכנסה הממשלה בתחילת יוני כדי לאשר את תחזיות הנומרטור, כלי נוסף להגבלת התקציב באמצעות החלת כלל ההוצאה שנים קדימה.

התוספת הקטנה לתקציב 2017 שהוצגה כ"הגדלה משמעותית" (גרפיקה: דבר ראשון).

התוספת הקטנה לתקציב 2017 שהוצגה כ"הגדלה משמעותית" (גרפיקה: דבר ראשון).

באוגוסט התכנסה הממשלה לדון במסגרת תקציב המדינה הדו שנתי. לאחר כמה שינויים וסיבובים, גודל התקציב אותו אישרה הממשלה היה 359.7 מיליארד שקלים (לא כולל החזר חובות). סכום זה אמנם גבוה יותר מכלל מהסכום שנקבע בכלל ההוצאה (ממנו התקציב הוחרג אך ללא ביטול הכלל) ואף הוכתר בחלק מכלי התקשורת בתור "פורץ מסגרת", אך למעשה מדובר בהפרזה. התקציב חורג בסכום לא גדול של כ-4 מיליארד שקלים בלבד מכלל ההוצאה, והוא נמוך מה"טייס האוטומטי" של משרד האוצר שעמד על 368.7 מיליארד שקלים, הסכום המינימלי לעמידה בהוצאות אליהן התחייבה הממשלה בחוקים ותכניות שאושרו. יעד הגרעון שנקבע הוא 2.9%, גבוה ממתווה הורדת הגרעון הקודם, ועדיין, לא יעד גבוה במיוחד (כאמור, נמוך מהגרעון הממוצע בשלושים השנים האחרונות) שעל פי חוק אמור להיות מצומצם חזרה ל-2.5% ב-2019.

כאן המקום להעמיד את הדברים על דיוקם: הרבה מספרים הופרחו באוויר ביחס לשיעור הגדילה של התקציב, מספרים שזיכו את התקציב בתואר "פורץ מסגרת", מרחיב, וכו'. ללא מניפולציות חישוביות שונות (כמו להכליל בספירה גם את התקציב המשמש לגלגול חובות) עומדת הגדילה בתקציב לכל היותר על 3.5%. מדובר בגידול מתון ביותר, המהווה בעצם קיצוץ, אם מסתכלים על הטייס האוטומטי שהאוצר עצמו קבע ודורש את הגדלת התקציב בשיעור של 6.0%.

כך לדוגמה שתי רפורמות חברתיות בסיסיות ומעודדות צמיחה כמו השוואת קיצבת הנכות לשכר המינימום ותכנית לחילוץ קשישים בישראל ממעגל העוני לא יצאו לדרך מפאת חוסר תקציב.

למרות הרעש התקשורתי בימים האחרונים סביב קיצוצים כאלה ואחרים גודל התקציב נשאר כמו שהוא – 359.7 מיליארד שקלים (446 מיליארד כולל תקציב הון המשמש לתשלום חובות). למעשה, החל מהרגע בו נקבעה מסגרת התקציב כל שנותר הוא לקבוע את אופן חלוקתו, החלטה חשובה כשלעצמה אך משנית בחשיבותה. על כן, שכפי שנרמז בכותרת, החל מהחלק הזה אפשר להפסיק לקרוא (למרות שמומלץ להמשיך), כי כאן בעצם נגמר הסיפור.

הורדת מס החברות או: מה קרה למס המרושע?

במקביל לדיונים על גובה התקציב החל במשרדי האוצר על דיון הצד השני של התקציב – סעיף ההכנסות. בצד זה יש לציין כי בשנים האחרונות הביצוע של גביית המסים עולה בצורה משמעותית על הצפי שנותן האוצר, דבר המוביל לעודפי גבייה גדולים, שבמקום שיחושבו מראשו באופן שיביא גדילת התקציב, משמשים לרוב לכיסוי חובות והקטנת הגרעון.

בתחילת יולי הציג כחלון את השינוי אותו הוא מתכוון לקדם: הורדת מס החברות בהדרגה, מרמה של 25% כיום ל-24% בשנה הבאה, ועד לשפל חסר תקדים של 23% בשנת 2019. מטרת הורדת המס, לדברי כחלון, היא להמריץ את הפעילות העסקית ואולי גם למשוך לישראל משקיעים זרים. לצד הורדת מס החברות, הכניס כחלון תיקונים קלים במס ההכנסה.

הצטברות כספים בקופת המדינה, 2010 - 2015, במיליארדי שקלים. נתונים: הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל

הצטברות כספים בקופת המדינה, 2010 – 2015, במיליארדי שקלים. נתונים: הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל

המבקרים את המהלך מציינים כי מס החברות הוא מס פרוגרסיבי, שלוקח יותר מהשכבות החזקות, וכי יש דרכים אחרות להשתמש בכסף שייגרע מקופת המדינה כתוצאה מהורדות המס, המבטיחות צמיחה בשיעור משמעותי יותר. כדוגמה ניתן להביא את הורדה נוספת במע"מ (צעד בו נקט כחלון בספטמבר 2015), מס אותו כינה כחלון עצמו "המס המרושע ביותר", מאחר והוא פוגע יותר בשכבות החלשות.

צעד מיסוי חשוב שנכנס לחוק ההסדרים הוא סגירת פרצות במיסוי חברות ארנק. צעד זה אמור לייצר גביית מסים אפקטיביות יותר מאנשים המחזיקים בחברות שמטרתן היחידה היא משיכת משכורת תוך עקיפת מס הכנסה.

צעדי מיסוי נוספים הגלומים בתקציב נמצאים בחוק ההסדרים: הטלת מיסוי דיפרנציאלי על חברי קיבוצים מופרטים (שעבר בסופו של דבר בהסכמת הקיבוצים וצפוי להוסיף לקופת המדינה 350 מיליון שקלים בשנה), הגדלת המיסוי על רווחים מהגרלות וכן מיסוי דירה שלישית.

חוק ההסדרים – מגילת חוקי האוצר

הצגת תקציב המדינה ואישורו בממשלה היוו גם את יריית הפתיחה לעיסוק בחוק ההסדרים, המתלווה כצל לתקציב. חוק ההסדרים הוא למעשה חבילת חוקים שהממשלה מביאה לכנסת ביחד עם התקציב, ומאשרת אותה יחד אתו. בעוד מטרתו המקורית של החוק הייתה לבצע את התאמות החקיקה הנדרשות לכאורה בשביל תקציב המדינה, הפך החוק במהלך השנים לכלי פוליטי בידיו של משרד האוצר, להעברות חוקים ורפורמות שנויים במחלוקת, שהצמדתן לתקציב מעניקה להן מעמד מיוחד ומקלה על העברתן.

מכון התקנים הישראלי (צילום ארכיון: Itzuvit, מתוך ויקיפדיה).

מכון התקנים הישראלי (צילום ארכיון: Itzuvit, מתוך ויקיפדיה).

את הבמה המרכזית בחוק תפסה הרפורמה למיסוי דירה שלישית, אותה הוביל באדיקות שר האוצר כחלון, אך למעשה רפורמות חשובות משמעותיות המשנות את מבנה המשק עברו במסגרת החוק בצורה שזכתה לפחות הד: קידום הפרטת תחום התקינה בישראל והרשאת מעבדות תקינה פרטיות, הפרטת עידן פלוס, צמצמום ההגדרה של נכה צה"ל, שינוי במבנה שירות הקבע, פתיחת רגולציה לייבוא בשוק הטואלטיקה ועוד.

הדיונים על חוק ההסדרים נמשכו כצפוי עד לרגעים אחרונים של התקציב, אך חוץ מההתנגדות לחוק דירה שלישית שעבר שינויים בוועדת הכספים, שינויים במיסויי הפיטורים וקצת דיונים על הרפורמות בשוק התקשורת בוועדת הכלכלה, לא נרשמה התנגדות של ממש. כך העביר משרד האוצר עוד שורה של רפורמות, חלקן כנראה טובות וחלקן רעות, אך כולן נעשו בהליך מזורז ובתוך מכבש לחצים גדול.

ימים אחרונים לתקציב – עכשיו באים?

בימים האחרונים געש השיח על התקציב בעיקר סביב פרשת "הקיצוץ" לטובת עמונה ורשות השידור, שהפך בהמשך לדיון על ה"שוחד הפוליטי". למעשה, בדיון הזה אין ממש- התקציב נשאר באותו הגודל, הסטת הכספים בתוך התקציב בין הסעיפים בהשפעת דרישותיהם של חברי הכנסת היא חלק מהשיטה, והסכומים בהם מדובר הם אחוז מזערי מהתקציב כולו.

ההחלטות החשובות על תקציב המדינה כבר נקבע בחודשים האחרונים – חלקן בחדרי חדרים, חלקן בחדרי הוועדות, חלקן מאחורי מיסוך חשבונאי מפותל, הרבה מהן במשרד האוצר וקצת מהן בכנסת ישראל.

ועכשיו – לביצועים

אם לא יהיו שינויים דרמטיים, חלק גדול מסיפורה הכלכלי של מדינת ישראל בשנתיים הקרובות נכתב אתמול בלילה. עם זאת, שלב הביצוע של התקציב רק מתחיל.

בין התקציב שעבר אתמול במליאת הכנסת לבין התקציב שייצא בפועל על אזרחי מדינת ישראל צפויים עוד שינויים גדולים. רבים מהם קשורים לנטייה החוזרת והמצערת של מדינת ישראל בשנים האחרונות לתת ביצוע תקציבי, להחטאת יעד הגרעון מלמטה ולאי ניצול של עודפי גביית המסים.

אנחנו ב'דבר ראשון' מתחייבים להמשיך ולעדכן אתכם על יישומה האמיתי של מדיניות הממשלה, כפי שהיא מתבטאת בהוצאת תקציב המדינה.